前言：事前績效評估和事后績效評價均是績效管理的重要手段，二者都是為了加強預算管理，但事前績效評估著重解決“項目支持與否”的問題；事后績效評價側重于判斷“項目效益好壞”。二者在目的、對象、內容、工作開展階段及組織管理等方面各有特點，但事前績效評估位于績效管理最前端，對事后績效評價工作的開展具有一定指導性，預算管理效果更為明顯。

一、引言

為加強財政支出管理，約束財政資金支出的經濟性、效益性，事后績效評價工作已持續開展多年。為在預算編制階段開始控制資金使用，北京市財政局于2010年率先開始探索事前績效評估工作。同是績效管理的重要手段，事后績效評價技術已較為成熟，為什么要探索開展事前績效評估工作，二者之間具備怎樣的區別和聯系？事前績效評估工作的開展對事后績效評價工作有什么樣的影響？通過分析梳理二者的關系，有助于我們進一步了解兩項工作各自的特點，明確事前績效評估對項目決策及實施的重要指導意義。

二、事前績效評估與事后績效評價的比較

《北京市市級項目支出事前績效評估管理暫行辦法》（京財預〔2012〕2892號）是北京市開展事前績效評估工作的主要依據，《北京市財政支出績效評價實施細則》（京財績效〔2013〕2072號）是北京市開展事后績效評價工作的主要依據，在文件基礎上，結合其他相關資料，對兩項工作的對象、內容、組織管理等方面進行了比較分析。

（一）目的

事前績效評估與事后績效評價均是為了加強預算管理，但二者的本質目的存在差異，前者的目的是加強預算科學化精細化管理，提高預算資金分配決策的科學性、公開性和公正性，著重解決“支持與否”的問題；后者的目的是加強預算績效管理，強化支出責任，建立科學、合理的財政支出績效評價管理體系，提高財政資金使用效益，著重判斷“效益好壞”的問題。

（二）對象

事前績效評估與事后績效評價均關注金額較大的項目，前者關注與市財政局直接發生預算繳撥款關系的單位申請的財政資金項目，以擬列入預算的民生類、城市管理服務和城市建設類等社會關注度較高、金額較大的項目及重大政策為重點；后者包括納入政府或部門預算管理的資金，以項目支出為重點，側重于與本部門職能密切相關、具有明顯社會影響和經濟影響的項目。

（三）內容

事前績效評估主要是定性評估項目是否具備必要性和可行性，是否符合立項支持條件，應該支持多少資金，其內容包括項目實施的必要性、可行性、績效目標、財政支持范圍及方式、項目預算和其他內容。事后績效評價主要是定量評價項目目標實現程度，項目執行過程是否合規，預期效果是否明顯、合理，其內容包括績效目標設定、資金投入和使用、相關制度及措施、目標實現程度和效果等。

（四）階段

事前績效評估工作更為前置，在項目預算編制階段進行，確定是否應該安排預算，事后績效評價是在項目實施完成后開展，對項目執行效果進行評價。項目在事前績效評估中予以立項支持并順利執行后，根據需要進入事后績效評價環節。若事前績效評估確定對項目不予支持，該項目立項不成立，則不可能進入到事后績效評價環節。

（五）組織管理

事前績效評估與事后績效評價均由財政部門統一領導，前者通過委托第三方的方式開展，主管部門、預算單位配合實施，且可邀請人大代表和政協委員從預算監督和民主監督的角度提出意見和建議，其參與方、監督方更為全面；后者根據評價工作需要選擇是否借用第三方機構力量，有財政部門組織評價和預算部門組織評價兩種形式，組織主體更為多樣化。

表1：評估與評價比較分析表

三、事前績效評估對事后績效評價的影響

事前績效評估工作在績效管理環節中的順序決定了開展事前績效評估工作會對項目執行產生影響，從而反映在事后績效評價結果上。通過對事前績效評估重點關注內容及事后績效評價指標體系中指標解釋進行剖析發現：

（一）項目相關性評估對項目績效的影響

項目的相關性主要針對政策相關性、職能相關性、需求相關性、財政投入相關性和產出與效果相關性等進行分析。這與事后績效評價體系中決策依據、產出數量、產出質量、社會效益、經濟效益及服務對象滿意度等指標的評分要點契合程度較高。對前者的論證可能會在事后績效評價中通過這些指標得分反映出來。

（二）項目預期績效的可實現性對項目績效的影響

項目預期績效的可實現性主要分析績效目標明確合理性、績效目標細化量化程度和項目預期效益可實現程度等內容。這與事后績效評價體系中項目目標、效益指標的評分要點契合程度較高。對前者的論證可能會在事后績效評價中通過這些指標得分反映出來。

（三）項目實施方案的有效性

項目實施方案的有效性主要針對項目內容明確性，決策程序規范性，預算編制及技術方案的科學合理性，項目組織機構、管理制度和管控措施健全有效性，項目資金保障條件等進行分析。這與事后績效評價體系中決策程序、預算管理、財務管理、組織機構、制度建設及過程實施等指標的評分要點契合程度較高。對前者的論證可能會在事后績效評價中通過這些指標得分反映出來。

（四）項目預期績效的可持續性

項目預期績效的可持續性主要針對政策的可持續性、預期產出及效果的可持續性和組織管理機構的可持續性等進行分析。這與事后績效評價體系中項目決策依據、效益指標關注的要點具有一定相似性。對前者的論證可能會在事后績效評價中通過這些指標得分反映出來。

（五）財政資金投入的可行性風險

財政資金投入的可行性風險主要針對財政投入能力風險、財政資金重復投入風險、支持方式及項目執行導致的財政資金投入風險等進行分析。這與事后績效評價體系中預算管理、資金到位及財務管理等指標的評分要點殊途同歸。對前者的論證可能會在事后績效評價中通過這些指標得分反映出來。

四、基本結論與啟示

（一）事前績效評估的特點

1.事前績效評估主要目的是確定是否對被評估項目予以立項支持，支持多少錢，評估結果直接應用于安排項目預算，對預算資金的分配使用直接產生影響，其將績效管理工作前置，預算管理效果更為明顯。

2.目前，事前績效評估的實施主體只能是財政部門，且除專家外，人大代表和政協委員均參與事前績效評估的過程，相較于事后績效評價，涉及的監督力量更為廣泛。

3.事前績效評估處于探索階段，評估體系尚不夠完善，無法形成定量的評估意見，定性評估意見多依賴于參與評估人員的專業素養，需進一步探索完善事前績效評估體系，形成定量與定性分析結合機制，增加評估結論的專業性和科學性，促進事前評估工作的專業性和普適性。

（二）事后績效評價的特點

1.事后績效評價主要目的是定量評價項目目標實現程度，執行過程是否合規，預期效果是否達到，評價結果更傾向于財政資金使用效果“好壞”的追責與整改，并作為編制下一年度預算的參考依據。

2.事后績效評價有財政部門和預算單位兩種組織形式，其工作組織主體更為多樣化，且在開展評價工作時，可根據需要委托專家、中介機構參與，對是否有人大代表和政協委員參與評價工作不做要求。

（三）事前績效評估的指導意義

事前績效評估工作位于績效管理的最前端，其對項目決策及實施具有重要指導意義。首先，開展事前績效評估工作有利于財政部門全面掌控行業前景、預算部門組織管理、項目實施計劃等情況，進而合理安排預算資金，提高預算資金分配決策的科學性。其次，預算部門在配合財政部門開展事前績效評估工作過程中，通過剖析項目依據的宏觀政策、行業環境及項目與單位履職之間的關系，明確績效目標、定位受益群體并預期項目效果，有利于預算部門宏觀把控項目并有效避免因目標、受益群體等不明確造成的公共財政資源浪費，提高財政資金使用效益。再次，事前績效評估工作要求預算部門制定項目執行計劃，明確項目實施的人、財、物、管理機制等保障措施，能夠保障項目實施的計劃性、條理性，強化項目相關人員留存執行過程資料的意識，并做好應對項目執行過程中突發狀況的前期準備工作。

轉載自微信公眾號績效評價實務